LA POLITICA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO | 27 de septiembre de 2004 |
La polÃtica fiscal debe remitirse cada vez más a los procedimientos y las normas de la institucionalidad presupuestaria. De ello depende que se satisfagan las dos condiciones básicas referidas a las grandes decisiones polÃticas de gobierno y a lo que constituye eminentemente un ejercicio financiero de primera relevancia para el buen funcionamiento de la economÃa. VÃctor M. GodÃnez Una de las mayores enseñanzas del más reciente periodo de desarrollo en México es la necesidad de revalorizar el papel del Estado, no para acrecentar o disminuir el papel de la acción pública (como sugieren las posiciones puramente ideológicas), sino para aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia de todo el sistema económico. En este sentido, la efectividad de las polÃticas públicas Âentendiendo por ello su mayor calidad tiene un lugar central en la agenda de los agentes sociales y económicos del paÃs. La modernización del proceso presupuestario adquiere en este contexto una alta prelación debido a su carácter estratégico en tanto que mecanismo de asignación de los recursos públicos, que siempre son escasos.
Pero además de ser una acción fundamentalmente polÃtica, el proceso presupuestario también es un ejercicio esencialmente financiero. Ninguna propuesta seria de polÃtica pública es sostenible si las instituciones que están encargadas de su ejecución no cuentan con los recursos pecuniarios y las capacidades técnicas requeridos para administrarlos. Es probablemente debido a esta doble caracterÃstica que en los sistemas democráticos la polÃtica presupuestaria está sujeta a un ciclo especÃfico de elaboración, casi siempre largo, que da lugar a diversas negociaciones entre agentes sociales, económicos e institucionales, asà como a varios ajustes que responden a la necesidad de encontrar un equilibrio entre los criterios polÃticos y los requerimientos financieros y de gestión. En México, el ciclo presupuestario ha sido un coto cerrado de la burocracia hacendaria. El proceso del presupuesto y sus resultados no solamente constituyen un soporte a la vez financiero y de organización de la polÃtica pública considerada en su totalidad. También son decisivos Âjunto con otros factores en la generación de los grandes equilibrios económicos y financieros del paÃs, asà como en la creación y mantenimiento de balances de poder entre los grupos polÃticos y sociales. En tal sentido, la institucionalidad presupuestaria tiene gran importancia tanto en lo que hace a las formas de articulación entre el gobierno, el mercado y los agentes sociales como en cuanto a la calidad y la eficiencia de las polÃticas públicas. La organización y el proceso presupuestarios del paÃs se asientan en un marco legal que parte de la Constitución polÃtica. En ella se establecen las normas fundamentales que rigen el sistema presupuestario, que cobra cuerpo y es gobernado por leyes y ordenamientos especÃficos en cuyo marco se decide el destino de los recursos y su aplicación. Corresponde al Poder Ejecutivo formular y al Congreso aprobar el monto y la utilización de los recursos. También corresponde al Poder Legislativo desempeñar diversas funciones de control y fiscalización.
En la fase legislativa, las normas y procedimientos presupuestarios remiten a las relaciones y el balance de poder entre Ejecutivo y Legislativo, que en este periodo de gobierno han sido sumamente inestables y conflictivas. El asunto central estriba en las facultades legales del Legislativo para limitar la acción presupuestal del gobierno, imponer o proponer enmiendas al presupuesto e incluso rechazarlo. En este sentido, una de las cuestiones de fondo es la capacidad del gobierno para fijar la agenda de la discusión legislativa en materia fiscal, que en el México de la transición también ha sido, por decir lo menos, muy deficiente. La incapacidad polÃtica mostrada por el gobierno y el Congreso para generar consensos, es razón suficiente para suponer que la actual institucionalidad presupuestaria ha dejado de ser funcional. En la fase de ejecución del gasto, los procedimientos y las normas que forman la institucionalidad presupuestaria son un aspecto central de todo el proceso: la transparencia. Esta dimensión de la polÃtica pública, y muy en especial de la presupuestaria, gana importancia y atención conforme las prácticas democráticas y el estado de derecho se fortalecen, y viceversa, a medida que esto último ocurre, aumentan las posibilidades de volver transparente la polÃtica pública. La transparencia en el manejo de los recursos públicos es un reclamo histórico de los mexicanos; si bien en los años recientes se observan algunos progresos significativos en esta materia, aún queda un tramo muy largo por recorrer.
Por otro lado, sin embargo, también pueden ser fuente de distorsiones y opacidad al abrir la posibilidad de prácticas sistemáticas de sobre y subestimación de las asignaciones presupuestarias, asà como de modificaciones del orden de prioridades del presupuesto aprobado por el Congreso. En todos estos casos, el resultado es que el proceso presupuestario, además de perder transparencia, disminuye su eficacia como mecanismo de asignación de recursos que son escasos y a la vez objeto de disputas distributivas en la sociedad. Además de deteriorar la calidad, de suyo baja, de las polÃticas públicas §
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