En octubre de 2002, el programa de gobierno del candidato Luiz Inácio Lula da Silva postuló la creación de un sistema de pensiones unificado para todos los trabajadores brasileños en el largo plazo, que debería tener una garantía de beneficio mínimo y de tope, iguales para todos los trabajadores, fueran del sector privado o del público.

En noviembre y diciembre de 2002, señaló Helmut Schwarzer, secretario de Previsión Social de Brasil, tras confirmarse el triunfo de Lula da Silva, un equipo de transición inició los trabajos de análisis del sistema de pensiones con un doble objetivo: en el primero se reconoce que el sistema previsional de Brasil debía de ser uno de los principales instrumentos de política social, con los impactos redistributivos de ingreso, progresivos en amplios sectores del régimen del sector privado de la economía. Sin embargo, en los regímenes que cubren a los trabajadores del sector público, el sistema presentaba varios aspectos de mantenimiento y profundización de la falta de igualdad.

El segundo manifestaba un fuerte compromiso presupuestario; tenía un concepto de crecimiento del gasto previsional en los años futuros, el cual estaba en contradicción con las promesas electorales de los de los planes de expansión del gasto público en políticas sociales para incluir a la población más pobre. "Y esto en un contexto de crisis macroeconómica con graves efectos fiscales que profundizaban la ya histórica desfinanciación del Estado brasileño."

La alianza política más importante fue creada con base en un intenso diálogo entre el presidente Lula da Silva y los 27 gobernadores de los estados. Entre febrero y abril de 2003 elaboraron los lineamientos generales de la propuesta de reforma, complementados y profundizados, porque era "necesario acelerar el proceso para no permitir que los opositores a la reforma crearan bloqueos insuperables".

De ese modo, la reforma fue enviada al Congreso brasileño el 30 de abril de 2003, con tres objetivos fundamentales: la creación de un régimen previsional con reglas convergentes para los futuros trabajadores del sector público; un fuerte ajuste paramétrico para la generación de los actuales trabajadores, y la creación de una contribución solidaria de los actuales jubilados, que obtuvieron sus beneficios con base en prerrogativas bastante generosas.